Die unterschätzte Gefahr des illegalen Bergbaus im kleinen Maßstab

Es ist kein Geheimnis, dass der Reichtum lateinamerikanischer Staaten an natürlichen Ressourcen zu rasant voranschreitender Umweltzerstörung geführt hat. Unter anderem auf der Suche nach Öl, Holz und Gold haben große transnationale Konzerne die Plünderung der Natur in einem unermesslichen Ausmaß vorangetrieben, oft aktiv unterstützt durch örtliche Regierungen. Dabei wurden Proteste örtlicher Bevölkerungsgruppen nicht selten durch den Einsatz massiver Polizeigewalt niedergeschlagen. 

Traurige Berühmtheit erlangte beispielsweise Texaco (2001 mit Chevron fusioniert), welches in Ecuador seit den 60er Jahren Millionen Barrel Öl förderte und dabei sich dabei vorwerfen lassen musste, irreparable Umweltschäden verursacht zu haben.  Nach dem Rückzug aus Ecuador zahlte Texaco/Chevron zwar 40 Millionen US-Dollar an die Regierung von Ecuador für die Beseitigung der Schäden. Allerdings wehrt sich das Unternehmen noch heute vor unterschiedlichen Gerichten mit Händen und Füßen dagegen, für weitere Schäden aufkommen zu müssen.

Die massive Ausbeutung der lateinamerikanischen Umwelt durch transnationale Unternehmen ist daher – zu Recht – in den Fokus juristischer Literatur gerückt. Die Frage, wie sich die Aktivitäten solcher Großkonzerne effizienter regulieren lassen, ist und bleibt von Relevanz. 

Allerdings geht mit der Fokussierung auf Großkonzerne das Risiko einher, dass die Umweltgefahren übersehen werden, die vom kleinen illegalen Bergbau ausgehen. Anders als Großkonzerne operieren die Arbeiter im illegalen Bergbau (mineros ilegales) ohne jegliche Konzessionen oder Lizenzen, entziehen sich jeder Aufsicht und Regulierung, und nehmen dabei schlimmste Umweltschäden in Kauf. Hierzu gehören Entwaldung, Verlust der Artenvielfalt, Bodenschäden durch den Einsatz schwerer Maschinerie, und die Verschmutzung von Wasser, Luft und Boden durch giftige Chemikalien. Mit ihnen gehen jedoch erheblich seltener spektakuläre Rechtsstreitigkeiten einher. Es existiert auch kein mächtiger Großkonzern als Feindbild, sondern die Taten werden von Einzelpersonen verübt, die oftmals keine Alternativen zur Sicherung ihrer Existenzgrundlage erkennen. 

Ein anschauliches Beispiel stellt der Fall von Crucitas in Costa Rica dar. Nachdem einem kanadischen Bergbauunternehmen die Lizenz entzogen worden war und das Unternehmen seinen Betrieb eingestellt hatte, wurde das Gebiet von illegalen Bergleuten geplündert, wobei gravierende Umweltschäden durch den unkontrollierten Einsatz von Dynamit, Quecksilber und Zyanid verursacht wurden. Wie ein Richter des Agrargerichts von San José zynisch zu mir meinte: „Da waren wir mit dem kanadischen Unternehmen besser dran.“

Die kombinierten Auswirkungen dieser illegalen Operationen sind beträchtlich. So wurden beispielsweise in Venezuela, Kolumbien und Ecuador 2018 zwischen 77 und 90% des Goldes illegal abgebaut – womit das Geschäft bereits lukrativer ist als der Drogenhandel. INTERPOL berichtet von einer tiefen Verwurzelung des illegalen Bergbaus in der organisierten Kriminalität. Die illegalen Operationen ziehen eine Spur von Korruption, Zwangsumsiedlungen und Gewalt nach sich. 

Die Andengemeinschaft

Die Andengemeinschaft (Comunidad Andina) hat dem illegalen Bergbau nun den Kampf angesagt. Es handelt sich dabei um eine internationale Organisation mit vier Mitgliedern: Bolivien, Ecuador, Kolumbien und Peru. 1969 durch das Abkommen von Cartagena (Andenpakt) gegründet und später durch das Protokoll von Trujillo von 1997 (nochmal) reformiert, bildet die Andengemeinschaft die strukturelle Grundlage für eine unvollkommene Zollunion mit dem Ziel der Liberalisierung und Integration der Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedern. 

Wenn auch sie durch eine größere Intergouvernementalität geprägt ist, ist die Andengemeinschaft deutlich der Europäischen Union nachempfunden. Die Gemeinschaft ist dazu ermächtigt, eigene Rechtsakte zu erlassen, die unmittelbar in den Mitgliedstaaten anwendbar sind und Einzelpersonen mit subjektiven Rechten ausstatten können, ohne dass es eines weiteren Ratifizierungsakts bedarf. Außerdem hat das Recht der Andengemeinschaft  vor dem nationalen Recht Vorrang. Diese supranationalen Eigenschaften der Gemeinschaft sind der Grund, weshalb die Andengemeinschaft als die robusteste subregionale Organisation in Lateinamerika und der Karibik gilt.  

Auch institutionell sind Parallelen mit der Europäischen Union zu erkennen. So verfügt die Gemeinschaft über eigene Organe wie einen Präsidentenrat, einen Ministerrat für Außenbeziehungen, ein regionales Parlament (Parlamento Andino), ein Generalsekretariat, und einen Gerichtshof, der über die ordnungsgemäße Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts wacht. Der Gerichtshof kann dabei die Vereinbarkeit von Rechtsakten der Mitgliedstaaten und Organen der Gemeinschaft mit dem Andenrecht überprüfen. Darüber hinaus können (bzw. müssen) nationale Gerichte dem Gerichtshof in Vorabentscheidungsverfahren Fragen bezüglich der Auslegung des Andenrechts vorlegen, wenn dieses für die Lösung eines nationalen Rechtsstreits eine Rolle spielt.

Rechtlicher Rahmen

Der Schutz der Umwelt stand in der zur Regulierung von Handelsfragen entwickelten Andengemeinschaft bisher nicht im Mittelpunkt. Bereits im Abkommen von Cartagena treten Fragen des Umweltschutzes eindeutig gegenüber wirtschaftlicher Fragen in den Hintergrund. Die meisten Rechtsakte mit Umweltbezug stehen im Zusammenhang mit der Landwirtschaft (z.B. Kontrolle von Pestiziden oder Eindämmung von Plagen) oder dem geistigen Eigentum (z.B. Zugang zu genetischen Ressourcen). Aus dem Grund kann allenfalls von einer sektoralen Herangehensweise statt einer kohärenten Umweltpolitik die Rede sein. 

Darüber hinaus ist es seit 2013 zum vollständigen Stillstand bei der weiteren Ausarbeitung umweltbezogener Rechtsakte gekommen, denn im Rahmen der „Reingeniería“ wurden bestimmte Aktivitäten (u.a. auch der Umweltschutz) unter der Andengemeinschaft ausgesetzt, um die entsprechenden Kompetenzen auf die Union Südamerikanischer Nationen (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR) zu übertragen. Nachdem das UNASUR-Projekt jedoch ins Stocken geraten ist, mehren sich in der Andengemeinschaft wieder die Initiativen, das eingefrorene Umweltrecht wiederaufzugreifen.   

Nichtsdestotrotz hat die Andengemeinschaft während des Ruhens der umweltrechtlichen Aktivität einige Rechtsakte zur Bekämpfung des illegalen Bergbaus erlassen. Hierzu gehört vor allem die Decisión 774 (2012), die das Ziel hat, koordiniert gegen den illegalen Bergbau vorzugehen und den Import, Export und Transport von abgebauten Rohstoffen zu überwachen. Insbesondere sollen Staaten dazu verpflichtet werden, den handwerklichen oder traditionellen kleinen Bergbau zu formalisieren und ihn dadurch der Legalität zuzuführen und einer effizienten Regulierung zu unterwerfen (Art. 5). Weiterhin befugt die Regelung die Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu, repressiv gegen jeden vorzugehen, der weiterhin außerhalb des Gesetzes operiert, insbesondere durch die Beschlagnahme und Zerstörung von Maschinerie (Art. 6). 

Entscheidungen des Gerichtshofs der Andengemeinschaft

Im Rahmen zweier Vorabentscheidungsverfahren machte das Gericht genauere Ausführungen zur Auslegung und Anwendung der Decisión 774. Beide Verfahren wurden vom Staatsrat von Kolumbien (Consejo de Estado de Colombia), einem nationalen Verwaltungsgericht, eingeleitet.

Das Andengericht definierte „illegalen Bergbau“ dabei als 

„Tätigkeit, die von einer natürlichen oder juristischen Person ohne die durch nationale Vorschriften festgelegten Genehmigungen und Anforderungen ausgeübt wird; das heißt, ohne Einhaltung der von den Mitgliedsländern festgelegten Garantien und Mindeststandards zum Schutz der Umwelt […]“ (575-IP-2015, para. 2.7, eigene Übersetzung). 

Im ersten Verfahren (575-IP-2015) ging es konkret um die Frage, inwiefern bei der Strafverfolgung nicht eine Unterscheidung zwischen illegalen und lediglich informellen Formen des Bergbaus vorzunehmen sei. Letzterer Bereich, bestehend aus kleinen handwerklichen und traditionellen Bergarbeitern, wehrte sich vor dem kolumbianischen Gericht dagegen, mit mineros ilegales gleichgesetzt zu werden, die verbotenerweise schwere Maschinerie verwenden oder in Naturschutzgebieten tätig sind. 

Der Gerichtshof der Andengemeinschaft stellte dabei fest, dass dem Staat die Pflicht zukomme, kleine informelle Bergarbeiterbetriebe einer Formalisierung und Regulierung zu unterwerfen und dafür zu sorgen, dass sie sich an umweltschützende Normen halten (575-IP-2015, para. 3.2). Beim Formalisierungsverfahren sei eine Andersbehandlung von Arbeitern im illegalen und informellen Bergbau möglich und geboten. Allerdings dürfe der Zweck einer solchen Differenzierung auf keinen Fall darin bestehen, kleine Betriebe von der Einhaltung relevanter Umweltvorschriften zu befreien und eine rechtswidrige Tätigkeit zu ermöglichen (575-IP-2015, para. 3.3). 

Der zweiten Entscheidung (669-IP-2015) lag ein ähnlicher Rechtsstreit zugrunde, bei dem sich erneut kleine informelle Bergbaubetriebe über ein nationales Gesetz beschwerten, welches die Polizei dazu ermächtigte, unverzüglich jede schwere Maschinerie zu beschlagnahmen und zu vernichten, welche im Bergbau ohne Genehmigung oder Umweltlizenz eingesetzt wird. (Der kolumbianische Staat gab bereits zu bedenken, dass wer mit schwerem Gerät wie Tieflöffelbaggern operiere, schon begriffsmäßig kein „traditioneller kleiner Bergarbeiterbetrieb“ sein könne.)

Der Andengerichtshof betonte, dass der Zweck der Decisión 774 darin liege, den Staaten „wirksamere Instrumente zur Bekämpfung und Ausmerzung des illegalen Bergbaus“ an die Hand zu geben. Den Staaten komme daher bei der Ausarbeitung prozessrechtlicher repressiver Normen, insbesondere bezüglich der Beschlagnahme und Vernichtung von Maschinerie, ein weiter Ermessensspielraum zu (669-IP-2015, paras. 3.7-3.9). 

Anden-Observatorium für Informationsmanagement in Sachen Quecksilber

Darüber hinaus hat der Rat der Außenminister der Andengemeinschaft mit Decisión 844 (2019) die Schaffung eines Anden-Observatoriums beschlossen, welches für Informationsmanagement in Sachen Quecksilber zuständig sein soll. Das Observatorium soll den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten aktuelle, leicht zugängliche und verständliche Informationen zur Verfügung stellen, um die Herstellung, den Transport, den Handel und die Verwendung von Quecksilber effizienter zu regulieren und somit zu verhindern, dass Quecksilber für illegalen Bergbau eingesetzt wird. Es ist absehbar, dass das Observatorium seine Arbeit bald aufnehmen wird. Bereits im vorigen Jahr wurde mit der Resolución 2197 (2021) seine Betriebsordnung verabschiedet.

Die Fokussierung auf Quecksilber kommt nicht von ungefähr. Quecksilber dient im illegalen Bergbau hauptsächlich dazu, Gold von Erde zu trennen. In den vergangenen zehn Jahren ist die Nachfrage nach dem Stoff in die Höhe geschossen – dabei handelt es sich um einen der schädlichsten chemischen Stoffe überhaupt. Insbesondere die Gesundheit ländlicher Bevölkerungsgruppen und indigener Gemeinschaften ist durch die Vergiftung von Gewässern durch Quecksilber betroffen.

Schlussfolgerungen

Obwohl der Umweltschutz bisher nicht den Tätigkeitsschwerpunkt der Andengemeinschaft dargestellt hat, hat die Organisation erste Schritte unternommen, um gegen den illegalen Bergbau vorzugehen. Einerseits ermöglicht es Flexibilität bei der Formalisierung unterschiedlicher im illegalen Bergbau tätiger Gruppen. Andererseits befugt es auch zur scharfen Sanktionierung eines jeden, der außerhalb des Gesetzes operiert und dabei gegen geltendes Umweltrecht verstößt, unabhängig davon, ob im großen oder kleinen Maßstab. Die Arbeit der Mitgliedstaaten soll durch ein auf Quecksilber spezialisiertes Observatorium unterstützt werden. 

Es bleibt abzuwarten, ob die Andengemeinschaft mit ihrer Strategie erfolgreich sein wird. Von den Erfahrungen der Andengemeinschaft können insbesondere andere Staaten  lernen, die von ähnlichen Problemen betroffen sind. Die Bekämpfung des illegalen Bergbaus im kleinen Maßstab ist natürlich nicht unumstritten. Die Andenstaaten sehen sich regelmäßig dem Vorwurf ausgesetzt, übermäßig repressiv gegen den illegalen Bergbau im kleinen Maßstab vorzugehen und bei der Kontrolle extraktivistischer Megaprojekte nachsichtig zu sein. Sicherlich ist das Interesse, sämtliche Bergarbeiten der staatlichen Kontrolle zu unterwerfen, nicht nur umweltpolitisch motiviert.

Fest steht allerdings, dass der Kampf gegen den illegalen Bergbau im kleinen Maßstab eine größere akademische Aufmerksamkeit verdient. In der rechtswissenschaftlichen Literatur fehlt oft das Bewusstsein für die durch den illegalen kleinen Bergbau verursachten Umweltschäden. Oder, wie es ein Richter des Andengerichtshofs während meiner Recherche zum Ausdruck brachte: „Alle reden nur über die großen Unternehmen. Ja, die sind schlimm. Aber der illegale Bergbau im kleinen Maßstab ist wesentlich schlimmer.“