Von Janna Ringena.
Am 3.7.2021 ist die Umsetzungsfrist der im Frühjahr 2019 in Kraft getretenen Einwegkunststoff-Richtlinie der EU
(RL (EU) 2019/904) abgelaufen. Welches Potential diese Richtlinie entfaltet, ist Gegenstand dieses Beitrags. Beleuchtet wird, vor welchem Hintergrund die Einwegkunststoff-RL erlassen wurde, welche Instrumente sie zur Eindämmung von Einwegkunststoffartikeln vorsieht und inwieweit sie, insbesondere in Deutschland, bereits umgesetzt wurde.
Steigende Umweltverschmutzung durch Einwegkunststoffartikel
Die Verschmutzung von Gewässern und Böden durch Einwegkunststoffartikel ist in den vergangenen Jahren immer erheblicher geworden und wird seither von der Öffentlichkeit verstärkt wahrgenommen. Dies kann auf die Entdeckung des Great Pacific Garbage Patch, die vermehrte Verunreinigung touristischer Erholungsgebiete, etwa Strände an Nord- und Ostsee, oder auch die medienwirksame Obduktion angeschwemmter Vögel, Wale und anderer Meerestiere, deren Mägen regelmäßig mit Plastik gefüllt sind (für ein Bsp. s. hier), zurückgeführt werden.
Aufgrund der Belastung von Flora und Fauna durch Einwegkunststoffabfälle hat der europäische Gesetzgeber Regelungsbedarf gesehen, der seine Anfänge in der Kunststoffstrategie der Europäischen Kommission nahm. Diese Strategie setzte sich explizit die Eindämmung von Einwegkunststoffartikeln zum Ziel und stellte die erste stoffstromspezifische Mitteilung der Europäischen Kommission dar. Zuvor wurden Einwegkunststoffartikel bzw. -abfälle lediglich mittelbar im Rahmen der Abfallrahmen- (RL 2008/98/EG) und Verpackungs-RL (RL 94/62/EG) adressiert.
Positivlistung und Maßnahmenkatalog
Ausgangspunkt für den Erlass der Einwegkunststoff-RL waren Erhebungen an europäischen Stränden, die herausstellten, welche Einwegkunststoffartikel besonders häufig in die Meere gelangen. Diese werden nunmehr in Positivlisten im Anhang der Richtlinie aufgeführt. Die einzelnen Instrumente der Richtlinie sind in einen Maßnahmenkatalog (Art. 4 ff.) eingebettet und jeweils mit einer Positivliste verknüpft, sodass die Normen stets zusammen mit dem Anhang gelesen und verstanden werden müssen.
Die Maßnahmen für die im Anhang gelisteten Einwegkunststoffartikel reichen von einem Verbrauchsminderungsziel über die erweiterte Herstellerverantwortung bis hin zu einem Verbot, für welches die Richtlinie besonders bekannt ist (s. z.B. hier).
Verbot von Einwegkunststoffartikeln, für die es bereits Alternativen gibt
Das Verbot stellt das schärfste der gewählten Instrumente dar. Gemäß Art. 5 i.V.m. Anhang B ist das Inverkehrbringen von Wattestäbchen, Besteck, Tellern, Trinkhalmen, Rührstäbchen, Take-away-Boxen aus expandiertem Polystyrol (EPS, Schaumstoff), To-go-Bechern, inkl. ihrer Deckel, aus EPS und Getränkebehältern aus EPS verboten. Bei der Auswahl dieser Einwegkunststoffartikel ging der europäische Gesetzgeber davon aus, dass hierfür bereits zahlreiche Alternativprodukte vorhanden sind (s. Erwägungsgrund Nr. 15). Das Inverkehrbringen meint in dem Kontext das erstmalige Bereitstellen eines Produkts auf dem Markt eines Mitgliedstaates (s. Art. 3 Nr. 6).
Einwegkunststoffartikel des Außer-Haus-Verzehrs
Für To-go-Becher und Lebensmittelverpackungen des Außer-Haus-Verzehrs (Take-away-Boxen), die nicht aus EPS, aber dennoch wenigstens teilweise aus Plastik bestehen (eine bloße Plastikbeschichtung reicht hier aus, s. Leitlinien der Europäischen Kommission v. 7.6.2021, S. 8) ist zunächst ein Verbrauchsminderungsziel in Art. 4 i.V.m. Anhang A vorgesehen. Bis 2026 soll eine Trendumkehr beim steigenden Verbrauch dieser Artikel erreicht werden. Wie die Mitgliedstaaten dieses Ziel erreichen, ist ihnen überlassen. Auch ordnungsrechtliche Instrumente kommen insoweit in Betracht.
Außerdem sollen Verbraucher:innen gemäß Art. 10 i.V.m. Anhang G zu einem nachhaltigen Konsum angereizt und für die negativen Auswirkungen von To-go-Bechern und Take-away-Boxen auf die Umwelt sensibilisiert werden. Welche „Sensibilisierungsmaßnahmen“ die Mitgliedstaaten ergreifen, ist nicht weiter konkretisiert, sondern fällt in den mitgliedstaatlichen Gestaltungsspielraum. Denkbar sind etwa Informationskampagnen zur Verbraucher:innenaufklärung (s. Folgenabschätzung der Europäischen Kommission, Teil 1/3, S. 43). To-go-Becher sind überdies im Hinblick auf ihren Kunststoffgehalt zu kennzeichnen (Art. 7 i.V.m. Anhang D).
Darüber hinaus greift für To-go-Becher und Take-away-Boxen die sogenannte erweiterte Herstellerverantwortung: Gemäß Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Anhang E I. müssen Hersteller:innen dieser Einwegkunststoffartikel für die Kosten der Sensibilisierung, Sammlung und Reinigungsaktionen im öffentlichen Raum aufkommen. Dies gilt auch für leichte Kunststofftragetaschen, die im Übrigen nicht zu den Lebensmittelverpackungen des Außer-Haus-Verzehrs zählen.
Plastikflaschen
Für Getränkebehälter, d.h. Plastikflaschen mit einem Fassungsvermögen von bis zu 3 Litern (s. Anhang C), gelten Produktanforderungen i.S.d. Art. 6 i.V.m. Anhang C. Demnach sind die Deckel der Flaschen an diesen zu befestigen (Abs. 1), um Umwelteinträge durch verloren gegangene Deckel zu vermeiden. Außerdem sind für die Herstellung von Plastikflaschen Rezyklatquoten vorgesehen (Abs. 5). Ferner schreibt Art. 9 vor, dass Plastikflaschen zu einem bestimmten Anteil getrennt zu sammeln sind, um das Recycling dieser Produkte zu erleichtern.
Daneben greifen für Plastikflaschen ebenfalls die bereits beschriebene erweiterte Herstellerverantwortung i.S.d. Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Anhang E I. sowie Sensibilisierungsmaßnahmen i.S.d. Art. 10 i.V.m. Anhang G.
Kosmetika und Zigarettenstummel
Neben Einwegkunststoffartikeln, die den Verzehr von Lebensmitteln betreffen, adressiert die Einwegkunststoff-RL Kosmetikartikel, beispielsweise Feuchttücher und Tampons, wie auch Zigarettenstummel, bzw. deren in der Regel aus Plastik gefertigte Filter. Für diese sind ebenfalls Sensibilisierungsmaßnahmen (Art. 10 i.V.m. Anhang G) zu treffen sowie Kennzeichnungen im Hinblick auf ihren Kunststoffgehalt vorzunehmen (Art. 7 i.V.m. Anhang D). Konkret bedeutet dies, dass etwa auf Zigarettenschachteln nicht mehr nur das bereits bekannte „Rauchen kann tödlich sein“, sondern auch ein „Dieses Produkt enthält Kunststoff und stellt bei unsachgemäßer Entsorgung eine Bedrohung für Flora und Fauna dar“ o.ä. zu lesen sein wird.
Daneben müssen Hersteller:innen für die Kosten der Sensibilisierung sowie von Reinigungsaktionen aufkommen (Art. 8 Abs. 3 i.V.m. Anhang E II., III.).
Kleinteiliges Vorgehen als Tropfen auf den heißen Stein?
Die Einwegkunststoff-RL deckt lediglich eine Handvoll problematischer Kunststoffartikel ab, fallen etwa unnötige Umverpackungen aus dem Einzelhandel nicht unter den Anwendungsbereich. Zudem ist der Anwendungsbereich der Maßnahmen auf die ihr einzeln zugeordnete Positivlisten begrenzt, was als kleinteilig und zu wenig umfassend, schlicht als nicht ambitioniert genug, bewertet werden kann (etwa Christiansen, EurUP 2019, 530, 538; Wendenburg, AbfallR 2019, 170, 176; Garske/Stubenrauch/Ekardt et al., ZUR 2020, 215, 221): So verbietet die teilweise als Verbots-RL bezeichnete Richtlinie (s. Feurich, Plastik als Rechtsproblem, 2020, S. 36) keinesfalls sämtliche problematischen Einwegkunststoffartikel. Vielmehr stellt das Verbot nur eines von zahlreichen Instrumenten dar, das im Hinblick auf seinen Anwendungsbereich Ausweitungspotential entfaltet. Dennoch bringt dieses Vorgehen ein gewisses Maß an Rechtssicherheit und Bestimmtheit mit sich, das zu einer EU-weit einheitlichen Harmonisierung beitragen dürfte.
Kritikwürdig ist, dass einzelne Maßnahmen, insbesondere das Verbrauchsminderungsziel sowie die Sensibilisierungsmaßnahmen, teilweise sehr unbestimmt sind (krit. auch Ludwig/Gawel, DVBl. 2020, 91, 95) und sich die an die Mitgliedstaaten gestellten Anforderungen nur begrenzt aus dem Wortlaut ablesen lassen. In ihrem Wirkungsumfang hängen sie daher von den jeweiligen mitgliedstaatlichen Interpretationen und Umsetzungen ab.
Eine Förderung des Recyclings, das durch die Rezyklatanforderungen und die Pflicht zur getrennten Sammlung erfolgen soll, spielt nur am Rande eine Rolle. Die verpflichtende Befestigung der Deckel an den Flaschen dürfte dem Recycling sogar abträglich sein, zumal sogenannte Verbundstoffe, also Kunststoffartikel aus verschiedenen Polymerstrukturen, besonders schlecht recycelt werden können (vgl. Wendenburg, MuA 2018, 472).
Damit hat die Bezeichnung der Richtlinie als „Tropfen auf den heißen Stein“ durchaus ihre Berechtigung. Sie kann jedoch trotzdem als Schritt in die richtige Richtung gewertet werden, die im Zuge des EU-Green Deals, des Neuen Aktionsplans Kreislaufwirtschaft und des Aktionsplans „Schadstofffreiheit von Luft, Wasser und Boden“ weiterverfolgt wird.
Umsetzung
Umzusetzen war die Richtlinie bis zum 3.7.2021. Einzelne Vorschriften müssen zwar gemäß Art. 17 erst später „erfüllt“ werden: So greift z.B. die Deckelbefestigung an Plastikflaschen erst ab dem 3.7.2024. Die begriffliche Differenzierung zwischen Umsetzung und Erfüllung ist an dieser Stelle hervorzuheben: Wenn auch eine Erfüllung, also eine faktische Etablierung von z.B. Plastikflaschen mit befestigtem Deckel, später stattfinden kann, ändert dies indes nichts daran, dass auch deren rechtliche Grundlagen bereits zum 3.7.2021 zu implementieren waren.
Wirft man jedoch einen Blick auf die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten nationalen Umsetzungsmaßnahmen (s. hier) stellt man fest, dass lediglich acht der 27 Mitgliedstaaten ihre Umsetzungsakte der Europäischen Kommission mitgeteilt haben (Stand 15.7.2021). Selbst wenn es in einigen Fällen lediglich an der Berichterstattung fehlt (vgl. deutsche Umsetzung, s.u.), scheint die Richtlinie weit davon entfernt, EU-weit vollständig umgesetzt zu sein.
Ein Grund dafür dürfte sicherlich sein, dass die Europäische Kommission selbst hinter ihren gesetzlich festgelegten Pflichten zurückbleibt. Bis zum 3.1.2021 waren z.B. Berechnungs- und Überprüfungsmethoden für das Erreichen einer Trendumkehr i.S.d. Art. 4 qua Durchführungsrechtsakt seitens der Kommission festzulegen, die bis heute auf sich warten lassen. Auch sollten bis zum 3.7.2020 Leitlinien veröffentlicht werden, die „gegebenenfalls Beispiele dafür enthalten, was als Einwegkunststoffartikel für die Zwecke dieser Richtlinie zu betrachten ist“ (s. Art. 12). Tatsächlich wurden diese erst am 7.7.2021 bekannt gemacht.
Dies ist insbesondere angesichts der Folgen der Corona-Pandemiebekämpfung bedauerlich, die zu einem erhöhten Aufkommen von Einwegkunststoffartikeln, durch Restaurantschließungen insbesondere im Außer-Haus-Verzehr, geführt hat. Die Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Einschreitens hat sich damit weiter verschärft (vgl. hier, S. 12).
Bestrebungen in Deutschland und Ausblick
Der deutsche Gesetzgeber hat auf den Erlass der Einwegkunststoff-RL zunächst mit der Schaffung von Ermächtigungen an die Bundesregierung reagiert (Art. 1 Gesetz vom 9.12.2020 (BGBl. I, S. 2873)): So schaffen § 24 Nrn. 4 lit. b), 7, 9 KrWG n.F. und § 25 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Nr. 1 KrWG n.F. Grundlagen für die Umsetzung der Art. 5, 7, 8, 9 und 10 Einwegkunststoff-RL. Konkretisierend wurden bisher allerdings lediglich die Einwegkunststoffkennzeichnungsverordnung sowie die Einwegkunststoffverbotsverordnung zur Umsetzung von Art. 5 und 7 erlassen.
Darüber hinaus sind mit Art. 1 des Gesetzes vom 9.6.2021 (BGBl. I, S. 1699) ein Mindestrezyklatanteil für PET-Flaschen sowie eine verpflichtende Bereitstellung von Mehrwegalternativen im Außer-Haus-Verzehr zur Umsetzung von Art. 6 Abs. 5 und Art. 4 in Kraft getreten (s. §§ 30a, 33 f. VerpackG n.F.). Ob die Mehrwegalternativpflicht allein ausreichend ist, um die von Art. 4 geforderte Trendumkehr zu erreichen, bleibt indes fragwürdig.
Der deutsche Gesetzgeber steht damit erst am Anfang seines Umsetzungsprozesses. Es fehlt an weiteren konkretisierenden Rechtsverordnungen sowie ergänzender Maßnahmen, die die Mehrwegalternativpflicht flankieren, um tatsächlich eine Trendumkehr zu erreichen. Von einer vollständigen und hinreichenden Umsetzung der Einwegkunststoff-RL kann schließlich trotz Ablaufen der Umsetzungsfrist keine Rede sein.
Janna Ringena ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Umwelt- und Planungsrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und Doktorandin im Kompetenznetzwerk „Zukunftsherausforderungen des Umweltrechts“ (KomUR).
