Wenig verwunderlich ist, dass das „Fünftes Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuches in Nordrhein-Westfalen“ im Landtag auf eine breite Zustimmung traf. Bereits im März diesen Jahres hat die SPD-Fraktion eine entsprechende Gesetzesvorlage auf den Weg gebracht, die jedoch damals noch am Widerstand der Regierungsfraktionen gescheitert ist. Diese sollte mittels eines konkurrierenden Gesetzesentwurfs lediglich die pauschalen Abstände für das Repowering von Anlagen (Erneuerung von veralteten Windkraftwerken). Die Fraktion der Partei Bündnis 90 die Grünen hielt damals der Regierung die Treue, obschon die Abschaffung der generellen Abstandsregelung ihr politisches Ziel war. Schlussendlich hat die CDU-Fraktion eingelenkt, sodass sich am Donnerstagabend die meisten Fraktionen einig waren, dass die Mindestabstandsregelung gekippt werden sollte.

Gebot des beschleunigten Ausbaus

Durch den Wegfall des pauschalen Mindestabstands erhoffen sich die gesetztragenden Fraktionen, dass in NRW zusätzliche Flächen bereitstehen, die für den wirtschaftlichen Betrieb und Bau von Windrädern genutzt werden können. Die Bereitstellung solcher Flächen für den Bau von Windkraftwerken liegt dabei nicht nur im wirtschaftlichen Interesse, um das Land weiterhin wettbewerbsfähig zu halten und unabhängiger von fossilen Energieimporten – etwa aus Russland – zu machen. Der entschlossene Ausbau Erneuerbarer Energien und damit auch die Bereitstellung von Vorhabenflächen ist ein wichtiger Beitrag zur Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasemissionen. Diese ist wiederum unabdingbar für einen wirksamen Klimaschutz, zu dem der Staat nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsrechts gem. Art. 20a GG, aber auch völkerrechtlich durch das Übereinkommen von Paris verpflichtet ist.

So hebt das Bundesverfassungsgericht prominent in seiner Klimaschutz-Entscheidung vom 24.03.2021 hervor: „Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz. […] Diese Bindung darf nicht aufgegeben werden, indem die Konkretisierung des Art. 20a GG zu entnehmenden Schutzauftrags allein dem Gesetzgeber überlassen bliebe […]. Denn auch wenn Art. 20a GG die Gesetzgebung in die Konkretisierung seines materiellen Gehalts einbindet, soll dem politischen Prozess damit zugleich etwas entgegengesetzt sein. Die Verfassung begrenzt hier politische Entscheidungsspielräume, Maßnahmen zum Umweltschutz zu ergreifen oder es zu lassen. […]“

Nach Art. 20a GG hat der Gesetzgeber – gemeint ist damit nicht nur der Bundes-, sondern auch die Landesgesetzgeber – einen erheblichen Gestaltungsspielraum, wie sie dem Klimaschutzgebot gerecht werden. Dieser Spielraum muss jedoch auch ausgeschöpft werden, um das Ziel der Klimaneutralität zu erreichen.

Als Mosaikteil des rechtlich gebotenen Klimaschutzes, fordert das einfache Bundesrecht von den Ländern mehr Engagement für den Ausbau von Windkraftanlagen. Das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) gibt den Bundesländern für den Ausbau der Windenergie am Land verschiedene Flächenbeitragswerte vor. Das Land NRW muss danach bis zum 31. Dezember 2031 1,8 Prozent der Landesfläche (also ca. 61.400 ha) für die Windkraft bereitstellen. Die Landesregierung wiederum hat sich dasanspruchsvolle Ziel gesetzt, diese Flächenbeitragswerte bereits bis 2025 zu erreichen.

Das Ausbaupotential durch die Streichung der Abstandsregeln

Das WindBG gibt keine konkreten Maßnahmen vor, wie die festgeschriebenen Flächenbeitragswerte zu erreichen sind. Es bleibt insoweit beim politischen Gestaltungsraum, den die Bundesländer auszuüben haben. Der Landesgesetzgeber hat sich jedenfalls dafür entschieden, dass er an den pauschalen Abstandsregeln des BauGB-AG NRW nicht mehr festhalten möchte. Ob die Streichung der Mindestabstandsregelung tatsächlich notwendig war, um die vom Bundesgesetz vorgegebenen Flächenbeitragswerte für Windenergie zu erreichen, darüber lässt sich trefflich streiten. Dass jedenfalls der Wegfall der pauschalen Regelung die Möglichkeiten zur Verwirklichung von Windkraft erheblich erhöht und auch ein Beschleunigungspotential birgt, steht jedoch außer Frage. Denn mehr Flächen bedeuten gleichzeitig auch mehr Möglichkeiten zur Verwirklichung von Windkraftvorhaben.

Um die Bedeutung der gestrichenen Abstandsregel zu verstehen, muss an die baurechtliche Rechtslage erinnert werden: Ein wesentliches Instrument von Vorhabensteuerung im Außenbereich ist die allgemeine Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Danach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben auch dann entgegen, wenn hierfür Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Diese Ausschlusswirkung war nach dem Willen des früheren Bundesgesetzgebers ein Instrument, um durch positive Festlegung die Standorte von Windenergieanlagen im Außenbereich zu steuern und „Wildwuchs“ zu verhindern. Wäre es bei dieser Rechtslage geblieben, dann hätte die pauschale Abstandsregel keine besonders schwerwiegende Bedeutung mehr, da Bauen in vielen Fällen sowieso durch Windkonzentrationszonen räumlich gesteuert wäre. Mehr als 80 Prozent der nordrhein-westfälischen Städte und Gemeinden verfügen nämlich nach dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW über Konzentrationsflächen.

Doch Anfang des Jahres hat sich diese Rechtslage geändert. Der Bundesgesetzgeber hat mit dem am 01.02.2023 in Kraft getretenen Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land (oder auch „Wind-an-Land-Gesetz“) mit der Änderung des § 249 BauGB Sonderregelungen geschaffen, nach denen die allgemeine Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB für Windenergieanlagen nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB nicht mehr greift. Es handelt sich um eine gesetzgeberische Privilegierung, die so lange gilt, wie die im WindBG geforderten Flächenbeitragswerte für ein Bundesland nicht erreicht sind. Und das bedeutet für die bauplanerische Praxis, dass trotz Windkonzentrationszonen das privilegierte Bauen im Außenbereich wieder möglich wird.

Das klingt erst einmal nach einer großartigen Sache für den Ausbau der Windkraft. Großes Manko bleibt indessen die nach § 249 Abs. 9 BauGB bestehende Möglichkeit der Landesgesetzgeber, die Errichtung von privilegierten Windenergieanlagen durch Landesgesetz auszuschließen, wenn das Vorhaben einen Mindestabstand von bis zu 1.000 Metern zu Wohnanlagen unterschreitet. Eine solche landesrechtliche Sonderregelung war § 2 BauGB-AG NRW), die 2021 von der damaligen CDU/FDP-Regierung auf dem Weg gebracht wurde und so den privilegierten Bau von Windrädern einschränkte. Gerade bei einem in der Fläche stark besiedelten Bundesland wie NRW führt dies zu starken Planungsgrenzen. Gerade vor diesem Hintergrund ist die Außerkraftsetzung dieser Sonderbestimmung für den Ausbau von Windenergie ein bedeutender Schritt.

Mit dem Wegfall der pauschalen Abstandsregel werden viele Außenflächen für den Ausbau der Windenergie nutzbar gemacht, die zuvor planungsrechtlich nicht zur Verfügung standen. Um die Größenordnung zu erfassen, darf auf die Potenzialstudie des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW von 2022 verwiesen werden. Danach würde bereits eine Reduktion des pauschalen Mindestabstandes von 1.000 Meter auf 720 Meter die Potenzialfläche um 42 %, d.h. um 24.962 ha erhöhen. Das ist eine enorme Menge, die nunmehr für Windkraftvorhaben zumindest potenziell zur Verfügung stehen und auch ohne die Festlegung oder Erweiterung neuer Konzentrationsgebiete genutzt werden könnte.

Keine Notwendigkeit einer pauschalen Abstandsregelung

Natürlich gibt es auch Gründe, die für eine pauschale Abstandsregelung sprechen und die auch bei der Abschaffung eine Rolle gespielt haben. Befürworter eines pauschalen Mindestabstandes von 1.000 Metern sehen in solchen oder vergleichbaren Abstandsregeln einen Kompromiss, um Akzeptanz für Windkraftvorhaben bei den betroffenen Bürgern zu erlangen. Dies war auch die Motivation des damaligen Gesetzgebers, um von dem bauplanungsrechtlichen Sonderweg für die Bundesländer Gebrauch zu machen. Vielfältige Initiativen gegen an Siedlungen heranrückende Windräder demonstrieren das gesellschaftliche Streitpotential solcher Vorhaben. Die Bürgerinitiative Vernunftkraft NRW moniert etwa, dass ein 1.000 Meter Mindestabstand im Rahmen der Vorsorge erhalten bleiben müsse und dass durch das Heranrücken von Windrädern mit „dramatischen Immobilienwertverlust“ zu Lasten der Anwohner zu befürchten sei.

Trotz allem Verständnis dieser Sorgen darf die Bedeutung des Wegfalles der Mindestabstandsregelung nicht überbewertet werden. Auch heute müssen Windenergieanlagen solche Abstände einhalten, die zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sowie aus Gründen des Schutzes des Orts- und Landschaftsbildes geboten sind. Der Gesundheitsschutz bleibt somit auch ohne pauschale Abstandswerte gewahrt. Ebenso bleiben planerische Instrumente vorhanden, um einen „Wildwuchs“ von Windrädern zu verhindern. Nach § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 und 2 BauGB bleiben auch für Windräder die Darstellungen im Flächennutzungsplan sowie in sonstigen Plänen, wie etwa dem Regionalplan gültig und können Vorhaben entgegenstehen.

Möchte der Gesetzgeber für Akzeptanz werben, so bedarf es dafür eines pauschalen Mindestabstands nicht. Stattdessen gibt es andere Modelle, die in der Praxis erfolgreich erprobt wurden. Wünschenswert wäre etwa, dass auch das Land NRW gesetzliche Modelle umsetzt, die eine finanzielle Beteiligung der Bewohner der betroffenen Gebiete ermöglicht, wie dies schon in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg der Fall ist. Durch ein ausgeglichenes Modell der Partizipation, in der gerade die betroffenen Nachbarn unmittelbar oder zumindest die jeweiligen Gemeinden einen finanziellen Nutzen von den Windenergieanlagen ziehen könnten, ließe sich gerade bei tendenziell Unentschlossenen noch etwas Begeisterung für Windenergieanlagen vor Ort generieren.

Der Ausbau von Windkraft hat deutschlandweit sowie in den konkret betroffenen Gebieten hohe Zustimmungswerte. Die Akzeptanz von Windrädern ist im Allgemeinen wesentlich größer, als manche Gegner von Windkraft gerne behaupten. Und bei aller Liebe für den Schutz der Interessen und Befindlichkeiten von politischen Minderheiten – eine 100%-ige Zustimmung lässt sich bei keinem Projekt erreichen.

Fazit

Durch das Streichen der Mindestabstände hat der Landesgesetzgeber einen wichtigen Schritt gemacht, um den schnellen Ausbau erneuerbaren Energien voranzubringen. Dabei darf der Landesgesetzgeber jedoch nicht stehen bleiben. Der Ausbau benötigt nicht nur geeignete Bauflächen, sondern muss auch schneller erfolgen. Hierfür bedarf es organisatorischer wie auch gesetzgeberischer Erleichterungen, damit die überlangen Planungsverfahren der Energiewende nicht weiter im Weg stehen. Auch wenn hierfür in vielen Bereichen der Bundesgesetzgeber in der Pflicht ist, müssen auch die Landesgesetzgeber ihrer Verantwortung gerecht werden.