Umweltgerichte als „Fremdkörper“ im deutschen Rechtssystem

Komplexe Tatsachenfragen werden in Deutschland grundsätzlich in die Hand von externen Sachverständigen gelegt. Allein beim Bundespatentgericht (BPatG) gibt es sog. „technische Mitglieder“, denen auch ein Beratungs- und Stimmrecht zukommt. Diese einmalige Gerichtsorganisation ist aber historisch bedingt und zudem durch eine begrenzte sachliche Zuständigkeit geprägt (vgl. Sendler, NJW 1986, 2907 (2914 f.)). Auch bei anderen „Fachgerichten“ wie z.B. den Flurbereinigungs- und Landwirtschaftsgerichten ist die sachliche Zuständigkeit begrenzt. Das Umweltrecht aber ist eine Querschnittsmaterie, das viele Untergruppen und Einzelsachgebiete aufweist, die sich in ihrem Gehalt nicht notwendigerweise überschneiden müssen. Damit fachübergreifendes Wissen daher überhaupt optimal generiert werden kann, bräuchte es eine entsprechend große Anzahl von Spruchkörpern und Fachleuten. Dies dürfte sich aber aufgrund des ohnehin schon bestehenden Personalengpasses schwierig gestalten.

Ein Blick nach Schweden

Einen anderen Blickwinkel ermöglicht der Vergleich mit dem schwedischen Rechtssystem. Dort sind die speziellen „Boden- und Umweltgerichte“ („Mark- och miljödomstolar“), die größtenteils öffentlich-rechtliche Streitigkeiten entscheiden, als Abteilungen in die ordentliche Gerichtsbarkeit integriert. Sie haben sich ähnlich dem deutschen BPatG aus historischen Gegebenheiten heraus entwickelt. So wurden die einst separaten Wassergerichte aufgrund einer Reformbewegung im Jahr 1971 in die ortsansässigen Amtsgerichte integriert. Aufgrund des seit 1999 in Kraft getretenen schwedischen Umweltgerichtsbuches („Miljöbalk“) wurden die Wassergerichte dann in Umweltgerichte mit erweiterter Zuständigkeit umgewandelt, die sich heute in Umeå, Vänerborg, Växjö, Nacka und Östersund befinden und deren Urteile ggf. vor der Berufungsinstanz – dem „Miljööverdomstolen“ – in Stockholm angefochten werden können. Die „Boden- und Umweltgerichte“ werden in den vom Umweltgesetzbuch erfassten Fällen tätig.

Die regionalen „Boden- und Umweltgerichte“ sind mit juristischen Mitgliedern, technischen/naturwissenschaftlichen Fachleuten („Umweltberatende“) und „Laienbeisitzenden“ besetzt. Die juristischen Mitglieder haben keine spezielle umweltrechtliche Ausbildung absolviert, sondern ihre Erfahrung jeweils zur Hälfte in der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Verwaltungsgerichtsbarkeit gesammelt. Die Umweltberatenden werden für den Dienst im ganzen Land ernannt, sind aber grundsätzlich nur an einem Gericht tätig. Sie sind weniger Spezialist:innen für einzelne Fachfragen, sondern vielmehr Generalist:innen für ihr gesamtes Fachgebiet und müssen sich mit diversen umweltrechtlichen Sachverhalten auseinandersetzen. In Växjö etwa, kommen die Umweltberatenden aus den Bereichen des Ingenieurwesens, der Architektur, der Biologie und der Chemie und können je nach Tatsachenfrage flexibel in den einzelnen Gerichtsverhandlungen eingesetzt werden. Die Laienbeisitzenden sind keine ständigen Mitglieder des Gerichts und stellen abhängig von ihrer beruflichen Tätigkeit (Industrie, Gemeinde, Wirtschaft) ein bestimmtes Fachwissen in der Hauptverhandlung bereit (vgl. zum Ganzen Bengtsson, Swedish environmental courts – specialized civil and administrative courts, in: Voigt/Makuch, Courts and the Environment, 2018).

Das Streben nach der bestmöglichen Rechtsverwirklichung

Ob das schwedische Umweltgerichtssystem auch auf Deutschland übertragen werden kann, ist insbesondere davon abhängig, welche Grenzen sich aus der Verfassung ergeben. Das GG verbietet es nicht, Umweltgerichte auf Landesebene zu errichten, solange diese keine Ausnahmegerichte im Sinne von Art. 101 Abs. 1 S. 1 GG darstellen. Umweltgerichte sollten sich aber auch aus einer gewissen Notwendigkeit heraus ergeben und von einem Mangel an effektivem Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG kann bei umweltrechtlichen Verfahren in der Verwaltungsgerichtsbarkeit derzeit nicht die Rede sein (Rennert & Schaffarzik in einem persönlichen Gespräch). Auch lässt sich eine Schutzpflicht des Staates zur Errichtung von Umweltgerichten wohl nicht konstruieren. Rechtsstaatlichkeit bedeutet jedoch auch das Streben nach der bestmöglichen Rechtsverwirklichung (Schmidt-Jortzig, NJW 1994, 2569 (2572)). Einen Systemwandel gebietet gerade die immer wieder beschriebene quantitative und qualitative Überforderung der Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG-Kommentar, Band 1, 3. Aufl. 2013, Art. 19 Abs. 4 GG, Rn. 44; vgl. Rennert, DVBl. 2015, 793 (799)): Die komplexen technischen und naturwissenschaftlichen Sachverhalte führen zu „Gutachterschlachten“, die die Faktenflut  begünstigen, welche eh schon durch hunderseitige Schriftsätze und eine Anzahl von Beteiligten in „Regimentsstärke“ hervorgerufen wird (Rennert, DVBl. 2015, 793 (799)). Das hat lange Verfahren zur Folge (vgl. Rennert, a.a.O). Weiterhin handelt es sich oft um politisch aufgeladene Rechtsstreitigkeiten, bei denen Urteile der Verwaltungsgerichtsbarkeit – etwa im Bereich des Gentechnikrechts − oft auf Akzeptanzprobleme in der Öffentlichkeit stoßen (Schulze-Fielitz, a.a.O). Abhilfe könnte dadurch geschaffen werden, dass der Fokus mehr auf die rechtlichen Aspekte als auf die Betrachtung der Tatsachenfragen gelegt wird. So konnte ein Urteil am VG Chemnitz in einem Verfahren, in dem es um eine Drittanfechtungsklage gegen den Bau einer Schweinemastanlage aufgrund von Geruchsemissionen ging, nicht etwa durch die vier eingeholten (Gegen-)Gutachten, sondern erst nach ganzen sieben Jahren durch eine stärkere normative Herangehensweise einer anderen Kammer entschieden werden (Schaffarzik im persönlichen Gespräch). Doch verlangt auch eine normative Lösung ein Grundverständnis für naturwissenschaftliche und technische Zusammenhänge. Ein Urteil kann erst dann seine volle materielle Wirkungskraft entfalten, wenn die Richterschaft auch versteht, was sie entscheidet (vgl. Gärditz, Gutachten zum 71. DJT, D 66). Eine Umweltrichterschaft könnte gerade die notwendige Einbettung von komplexen naturwissenschaftlichen Tatsachenfragen in ein gewisses richterliches Grundverständnis gewährleisten und ein größeres Fundament für die öffentliche Akzeptanz bei politisch aufgeladenen Rechtsstreitigkeiten mit sich bringen.

Neue Gerichte und Zuständigkeitskonzentrationen

Der Klimawandel und die Ausschöpfung der planetaren Grenzen stellen unsere Gesellschaft vor immer neue Herausforderungen. Das Umweltrecht wird daher in Zukunft eine immer wichtigere Rolle einnehmen, dem auch institutionell Rechnung getragen werden sollte. Dabei darf die wirtschaftliche Betrachtungsweise aber nicht in den Hintergrund rücken. So würde die Errichtung von gänzlich neuen Gerichten hohe Kosten und einen hohen Verwaltungsaufwand mit sich bringen. Deshalb müssen zunächst die Möglichkeiten im Rahmen der bestehenden Institutionen ausgelotet werden, z.B. in Gestalt landesinterner Zuständigkeitskonzentrationen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 VwGO), bei der einzelne Sachgebiete für mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke bei einem bestimmten Verwaltungsgericht innerhalb eines Bundeslandes konzentriert werden oder länderübergreifender Zuständigkeitskonzentrationen (§ 3 Abs. 2 VwGO), bei der mehrere Länder für einzelne oder mehrere Sachgebiete einen gemeinsamen Spruchkörper innerhalb eines Gerichts oder ein gemeinsames Gericht errichten können. Durch die Regeln der Zuständigkeitskonzentration haben die Länder die Möglichkeit, eine Spezialisierung von Spruchkörpern und ihrer Mitglieder in verschiedenen Sachgebieten anzustreben (Clausing/Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 3 VwGO, Rn. 9, 14; Kronisch, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 3 VwGO, Rn. 28 f.; a.A: Schübel-Pfister, in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 3 VwGO, Rn. 6). Zuständigkeitskonzentrationen kommen zudem aufgrund des geringen Geschäftsanfalls insbesondere bei personal- und disziplinarvertretungsrechtlichen Sachen in Betracht (vgl. Schübel-Pfister, in: Eyermann/Fröhler, a.a.O). Bei umweltrechtlichen Sachverhalten fällt jedoch zum einen ein viel höherer Geschäftsanteil an (vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, 2019). Zum anderen besteht die Gefahr, dass Verwaltungsgerichte durch die Auslagerung umweltrechtlicher Sachverhalte verkleinert werden und auf Richter:innen eine faktische Doppelbelastung in Form eines Nebenamtes zukommen könnte (Schaffarzik im persönlichen Gespräch). Im Kern gebietet sich daher zuerst die Anknüpfung an die internen Verwaltungsgerichtsstrukturen, also an die Geschäftsverteilungs- und Mitwirkungspläne.

Gerichtsinterner Lösungsansatz

Bei einem gerichtsinternen Lösungsansatz in Gestalt von Geschäftsverteilungs- und Mitwirkungsplänen stellt sich die Frage, wie sich der Einsatz von technischen und naturwissenschaftlichen Fachleuten auf der Richterbank überhaupt effektiv gestalten lässt, denn das Gebot des gesetzlichen Richters gemäß Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verhindert in Deutschland gerade den notwendigen flexiblen Einsatz von Umweltberatenden von Fall zu Fall, wie es in Schweden üblich ist. Um auch ohne Verfassungsänderung einen Systemwandel herbeizuführen, erscheint es sinnvoll, die Konzentration von umweltrechtlichen Einzelsachgebieten in einen (Umwelt-)Spruchkörper durch den Geschäftsverteilungsplan (§ 21e GVG) vorzunehmen; jedenfalls sollte eine zu starke Abspaltung der umweltrechtlichen Einzelsachgebiete in verschiedene Spruchkörper vermieden werden. Durch einen spruchkörperinternen Mitwirkungsplan (§ 21g GVG) könnte dann abstrakt-generell die Aufteilung der verschiedenen Fachleute nach wissenschaftlichem Standard vorgenommen werden. So würden etwa Fälle aus dem Umweltschutzrecht Umweltberatenden mit biologischem und chemischem Hintergrund und Fälle aus dem Wasser- und Gentechnikrecht Umweltberatenden aus dem Ingenieurswesen zugeteilt werden. Dieser Lösungsansatz bedarf jedoch noch einer weitergehenden Betrachtung, mit der die sich überschneidenden Grundfragen der umweltrechtlichen Einzelsachgebiete identifiziert werden müssen.

Ausblick

Primär ist es die Aufgabe des deutschen Gesetzgebers, die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine systemübergreifende Umstrukturierung zu schaffen. Es können bereits Bestrebungen beobachtet werden, die Spezialisierung von Spruchkörpern in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu verwirklichen. So gibt es seit Dezember 2020 mit § 188a VwGO und § 188b VwGO die Möglichkeit, besondere Wirtschafts- und Planungsspruchkörper zu bilden, in denen bestimmte Sachverhalte zusammengefasst werden sollen. Ob von dieser Gestaltungsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird, bleibt indes abzuwarten. Bei Umweltspruchkörpern würde sich in Anlehnung an § 72a GVG eher eine obligatorische Integration in Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte anbieten.

Umweltberatende könnten zudem nach schwedischem Vorbild zu einem größeren fachübergreifenden Wissen auf der Richterbank beitragen, wenn im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen ein effektiver Einsatz gewährleistet wird. Spezielle Einzelfragen, in denen auch die umweltberatenden Generalist:innen nicht geschult sind, sollten dabei dem Sachverständigenbeweis vorbehalten bleiben. Derweil stellt das BVerwG bereits das oberste Gericht für Umweltangelegenheiten dar, dessen Charakter als Revisionsgericht (auch in dieser Hinsicht) gewahrt werde sollte (vgl. Rennert, DVBl. 2019 133 (209 f.)).

Aufgrund der übergreifenden gesellschaftlichen Bedeutung des Umweltrechts sollten die sog. Umweltspruchkörper in einem letzten Schritt mittels einer abdrängenden Sonderzuweisung – wie schon bei den Finanz- und Sozialgerichten − zu einem eigenständigen „besonderen“ Gerichtszweig aufgewertet werden. Letztlich wäre auch eine erneute Debatte um ein Umweltgesetzbuch hilfreich (vgl. auch Kloepfer/Durner, Umweltschutzecht, 3. Aufl. 2020, § 1 Rn. 53), das – wie in Schweden − bei der normativen Zuordnung umweltrechtlicher Streitigkeiten helfen könnte.